О регулировании процесса закупок металлообрабатывающего оборудования

Способность производить конкурентное металлообрабатывающее оборудование крайне актуальна для России в условиях геополитической нестабильности и санкционного давления. Это оказывает свое влияние на необходимые темпы роста ВВП, которые должны быть выше среднемировых.

В начале 2020 года мы продолжаем анализировать действия государства по контролю и регулированию рынка станкостроения в нашей стране, находя это чрезвычайно существенным и отличающимся от опыта других стран. Несколько лет назад Министерство промышленности и торговли выпустило объемный документ под названием «Стратегия развития станкоинструментальной промышленности до 2030 года», результат масштабного анализа рынка, включающего опыт других стран, сценарии развития отрасли, в зависимости от которых будет необходимо предпринимать конкретные шаги. Из этого документа следует, что на развитие отрасли в период 2017–2030 гг. будет выделено 65,3 млрд рублей, половину предоставит ФРП, 30% поступит из бюджета.

По итогам первого этапа Стратегии с осуществлением мероприятий, обозначенных в рамках дорожной карты реализации Стратегии в 2017–2021 гг., ожидаются следующие результаты:

– подготовка нормативно-правовой базы мер государственной поддержки (в части НИОКР, запуска новой программы льготного финансирования ФРП, запуска комплексной формы СПИК (специальных инвестиционных контрактов) и т.д.);

– совершенствование системы управления и координации в отрасли (совершенствование механизма поставок оборудования на предприятия ОПК, ужесточение требований к локализации и контроля за их выполнением и т.д.).

Реализация данных мер (в том числе ужесточение административных барьеров входа для «фиктивных» поставщиков) позволит нарастить объемы производства до 30,7 млрд руб. к 2021 году за счет эффективного использования действующих производственных ресурсов.

Ожидаемыми результатами второго этапа реализации Стратегии, когда отрасль выйдет на этап экстенсивного роста, являются:

– увеличение количества «эффективных» участников отрасли: российских игроков-владельцев технологий, модернизированных предприятий ОПК и атомной отрасли, зарубежных игроков, кластеров станкостроения;

– привлечение конкурентоспособных технологий на российский рынок, в том числе за счет развития партнерства с иностранными лидерами;

– организация конкурентоспособного производства ключевых комплектующих и инструмента.

К 2030 году суммарный объем производства достигнет 63,6 млрд руб. Отрасль перейдет на этап динамичного развития, отечественные производители усилят позиции на внешнем рынке, нарастят экспортную деятельность.

Очень ясная и прямолинейная стратегия: дать денег производителям на развитие и производство российского оборудования и заставить российские предприятия покупать произведенное в России оборудование, обеспечив тем самым и предложение, и спрос. Иначе говоря, зациклить денежный оборот внутри страны под полным управлением государства и контролировать деятельность поставщиков оборудования, которые захотят сотрудничать с государственными покупателями оборудования.

Государственное регулирование приводит к тому, что все бизнес-процессы стремятся к увеличению централизации. Для производственных и коммерческих предприятий сегодня очень важно знать и понимать специфику федеральных законов, регулирующих сферу закупок государственными предприятиями.

В РФ существуют 2 закона, регулирующих госзакупки: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и Федеральный закон от 18 июля 2011 г.  N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", а также имеет влияние Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе".

Начнем с 44-ФЗ и 223-ФЗ: они регулируют схожие правоотношения, но между данными законами существуют различия. Например, эти законы регулируют закупки корпораций и предприятий с разной степенью участия в них государства: 44-ФЗ определяет правила для полностью государственных предприятий, покупающих за средства из бюджета, а 223-ФЗ регулирует закупки у корпораций и предприятий с долей государства 50%, а также госпредприятий, которые покупают за собственные средства. 44-ФЗ четко прописывает типы закупок и критерии, по которым может быть выбран тот или иной тип. Также по этому закону закупки можно размещать только на определенных сертифицированных электронных площадках, неукоснительно соблюдая сроки проведения процедур. 223-ФЗ позволяет прописать в положении о закупках свои способы проведения закупок и критерии и размещать их на любых площадках, согласованных с головными структурами, устанавливая свои сроки.

Участвуя в торгах по 44-ФЗ, продавцы должны понимать, что в любом случае, независимо от авансирования, потребуется обеспечение исполнения контракта в размере от 10%. При этом, скорее всего, авансирования не будет, то есть исполнение заказа пойдет за счет поставщика. Если участник торгов снижает цену на 25% от НМЦК, то ему придется предоставить увеличенное обеспечение исполнения контракта. 223-ФЗ позволяет установить более мягкие условия обеспечения исполнения контракта, обычно они приписаны в Положении о закупках. При этом по 44-ФЗ существенные условия контрактов менять нельзя, а расторгнуть его может заказчик при одностороннем отказе. По 223-ФЗ можно изменять в контракте условия исполнения, а расторжение возможно только по решению суда при нарушении существенных условий.

В рамках импортозамещения 44-ФЗ и 223-ФЗ по-разному поддерживают эту стратегию. Согласно 44-ФЗ, предприятие имеет право покупать только то оборудование, которое изготовлено на территории РФ, имеющее соответствующие сертификаты и заключения по 719 ПП РФ. В противном случае предприятию требуется получить разрешение Минпромторга на покупку станкоинструментальной продукции, происходящей из иностранного государства. Подробно мы анализировали этот механизм в нашем номере 3(106)-2019. По 223-ФЗ иногда в документации о закупках прописываются меры поддержки отечественной продукции, а именно: в процессе сравнения поданных предложений, если имеется предложение на продукцию, произведенную в России, ее стоимость считается как бы на 15% ниже, чем есть на самом деле, и именно эта условная цена сравнивается с предложениями конкурентов. Если контракт заключается с компанией, предложившей сделанное в России оборудование, то цена его будет первоначальной, без условного снижения на 15%, то есть той, которая была указана в заявке.

Если говорить по-простому, в 44-ФЗ жесткие правила для каждой закупки. Шаг влево, шаг вправо — повод для жалобы в ФАС, отмены закупки и наказания для допустивших ошибку. А в 223-ФЗ не так строго. По сути, заказчики сами определяют правила и прописывают их в Положении о закупках — стандартах и регламентах проведения закупочных процедур для предприятия или отрасли, плюс всегда существует лоббирование интересов корпорации или отдельного значимого предприятия во взаимодействии с контролирующими госорганами.

Необходимо учитывать, что расчеты и контроль за финансовыми потоками в рамках исполнения заключенных договоров с государственными предприятиями регулируются положениями 275-ФЗ. Этот федеральный закон предполагает, что некая корпорация заключает договор с федеральным ведомством на поставку продукции, в рамках которой корпорация будет привлекать контрагентов и соисполнителей для выполнения этапов работы или поставки требуемой продукции. Все финансирование идет из государственного бюджета, конечный заказчик — это обычно Минобороны или Минпромторг, все деньги зарезервированы на специальном казначейском счете и расходуются исключительно целевым образом. Для выполнения гособоронзаказа корпорация привлекает соисполнителей и поставщиков, проводя процедуры закупок согласно 44-ФЗ, и для большего контроля за денежными потоками в рамках отношений с контрагентами, и на эти процедуры распространяются требования использования казначейского или специального счета. Таким образом, в рамках кооперации между головным исполнителем и соисполнителями заключаются сопровождаемые сделки, расчеты в рамках которых проводятся с участием уполномоченных банков.

Если заказчиком является Минобороны, то расчеты осуществляются через спецсчета. Если заказчик иное федеральное ведомство, то контроль расчетов осуществляет Казначейство. Исполнители до заключения контрактов открывают в уполномоченных банках или Казначействе специальные счета.

Ключевое назначение работы через Казначейство — тотальный контроль над использованием бюджетных средств. Работники территориальных органов Федерального Казначейства (ТОФК) проверяют все этапы проведения государственных и муниципальных закупок. Бюджетные средства не зачислят в пользу заказчика, пока организация не подтвердит принятые на себя обязательства. Основанием будет выступать государственный или муниципальный контракт, акты выполненных работ или накладные на поставку. Если документация оформлена неверно, представители ТОФК откажут в использовании бюджетных средств. Операция будет отклонена в платежной системе. Чтобы получить средства, придется исправить выявленные недочеты.

Как это повлияет на предложение и производство станкоинструментальной продукции в России? Конечно, для выживания и существования многих коммерческих организаций, осуществляющих поставку и ввод в эксплуатацию металлорежущего оборудования, это дополнительный барьер, с которым многие справятся и будут выступать подрядчиками государственных предприятий и госкорпораций, другие же будут отсеяны как несоответствующие сегодняшним требованиям. Это также барьер и для производителей станкостроительной продукции, которым тяжело получить заключение о производстве промышленной продукции на территории РФ от Минпромторга с локализацией 70% в силу отсутствия производства необходимых компонентов и комплектующих внутри страны. С другой стороны, и это важно для государства, все эти законы направлены на унификацию, стандартизацию процесса закупок, который должен стать прозрачным и понятным как для участников, так и для органов.

Конечно, контроль за расходованием бюджетных средств должен вестись. Конечно, импортозамещение — это важное направление для развития страны и, действительно, сюда направляются большие государственные деньги. Некоторые предприятия активно лоббируют предоставление денежных и неденежных мер поддержки своих проектов и получают как финансирование, так и законодательную поддержку. Стратегией развития станкоинструментальной промышленности Минпромторг подтвердил, что станкостроительная отрасль в глубоком упадке и требуются дополнительные меры поддержки.

По результатам общения с российскими производителями и торговыми компаниями, поставляющими металлорежущее оборудование, можно сделать вывод, что качественного изменения в возможностях производства конкурентной продукции в России на данный момент не произошло. Покупатели, в силу необходимости проведения тендеров на закупку, часто получают не то оборудование, которое им требуется в производстве. Инжиниринговые компании, которые в первую очередь делают упор на ключевые компетенции по внедрению оборудования, проигрывают лихим коммерсантам, у которых есть возможность предоставления обязательных банковских гарантий и привлечения оборотных средств для участия в процедурах закупок. Минпромторг ограничивает выбор покупателя станкостроительной продукцией, внесенной в реестр отечественной продукции, однако зачастую имеется только опытный образец, который содержит в себе большое количество существенных недоработок, так что при покупке подобного оборудования конечный покупатель получает много проблем в эксплуатации. Подавляющее большинство традиционных российских станкостроителей отмечает, что положения 719 Постановления не в полной мере отражают их интересы.

Пока мы можем констатировать, что существует большое количество конфликтных моментов, и потребуется время, чтобы участники рынка были способны предоставить качественное востребованное оборудование в интересах конечного потребителя.